新《行政处罚法》下税务执法如何贯彻“双向移送”制度要求

　　新《行政处罚法》第二十七条一改2009年旧法仅行政机关向司法机关单向移送刑事案件规定，新增司法机关向行政机关移送案件程序，形成行政机关和司法机关之间双向移送案件制度。这对税务执法，提出了更高、更明确要求。

　　一、双向移送案件制度

　　1、新旧法律规定

　　2009年《行政处罚法》第二十二条规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。此谓单向移送制度，由行政机关向司法机关移送案件。

　　新《行政处罚法》第二十七条规定，违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。此谓双向移送制度，由行政机关和司法机关之间相互移送案件。

　　2、其他相关规定

　　《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(高检会[2006]2号，以下简称：高检会[2006]2号文)第九条规定，公安机关对发现的违法行为，经审查，没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪情节显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送行政执法机关，有关行政执法机关应当依法作出处理，并将处理结果书面告知公安机关和人民检察院。

　　《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发[2011]8号，以下简称：中办发[2011]8号文)规定，公安机关作出不立案决定或者撤销案件的，应当将案卷材料退回行政执法机关，行政执法机关应当对案件作出处理。

　　总结来看，至少早在2006年及之后，行政机关和司法机关之间的双向移送案件制度已经确立，只是未上升至法律层次而已。好在，新《行政处罚法》对此制度进行了明确。

　　二、税务执法双向移送遇到的主要难题

　　1、公安机关不接收税务机关移送案件

　　据本人接触到，部分公安机关对税务机关移送的涉税犯罪案件线索，以未随案移送两书、未达到刑事立案标准等理由，不予接收税务机关移送的案件。

　　对于前者理由，根据中办发[2011]8号文第一条第三项行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院;未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。之规定，可知，税务机关移送涉税刑事案件时，有可能已经作出行政处罚决定，也可能尚未作出行政处罚决定。作出了，就需要一并移送行政处罚决定书;未作出，就不需要移送行政处罚决定书。

　　对于后者理由，高检会[2006]2号文、中办发[2011]8号文均规定，行政执法机关在执法检查时，发现违法行为明显涉嫌犯罪的，应当及时向公安机关通报。注意这里的涉嫌犯罪，不是确定犯罪，是否构成犯罪，公安机关无权确定，唯有法院才有最终决定权。如果移送的案件，经公安机关调查核实，其未达到刑事立案标准或不构成犯罪，公安机关直接撤销案件即可，但不用不接收税务机关移送的案件。

　　2、如何处理司法处理程序中的行政处罚决定

　　如何处理处于司法处理程序中的未执行的《税务行政处罚决定书》是当前税务机关遇到的一个不大不小的难题。虽然《行政处罚法》对行政罚款折抵罚金有明确规定，但是否仅限于已经执行完毕的行政处罚，理论界还有不小争议。特别是2009年旧法第二十八条第二款规定，违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。其中，已经给予当事人罚款是否意味着必须是执行入库的行政罚款，才可以折抵罚金?即使是新《行政处罚法》第三十五条第二款规定行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款，如何理解这里尚未给予当事人罚款的?也有不少争论。

　　笔者认为，这里的给予是指下达行政处罚决定书，不是指执行完毕的行政处罚决定。理由很简单：作为一种行政行为，行政处罚决定有确定力、约束力，非经法定程序撤销不失去效力。没有法律规定说，刑事判决书可以自动撤销行政处罚决定。另外，罚款折抵罚金，仅仅是为减轻违法行为人的物质负担，罚款金额很可能大于罚金金额，大于部分难道不予执行?所以，处于司法处理程序中的行政处罚决定，也应得到执行。虽然，有人指出，刑事诉讼程序优先原则，但行政处罚错误至少可以回转，可将对当事人的合法权益损害降到最低。

　　3、公安机关退回移送案件，启动行政处罚权问题

　　部分当事人，在得知公安机关未对其追究刑事责任后，对税务机关的行政处罚权提出异议，认为，其不应再被追究任何法律责任。这一问题，也困扰了部分税务工作人员。其实，从理论上，行政法律责任和刑事法律责任，行政机关和司法机关各管一环，没有刑事法律责任，并不代表没有行政法律责任。违法严重程序，是从行政违法过渡到刑事违法上，不构成刑事违法，可能构成行政违法。既然违法，就要承担法律责任。另外，高检会[2006]2号文第九条规定，公安机关对发现的违法行为，经审查，没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪情节显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送行政执法机关，有关行政执法机关应当依法作出处理，并将处理结果书面告知公安机关和人民检察院。这些都说明，公安机关退回移送案件，税务机关可以重新启动或继续税务行政处罚程序的。

　　三、税务执法双向移送机制的建立和完善

　　上述难题，虽然高检会[2006]2号文均有规定，特别是公安机关不接收税务机关移送案件，税务机关可以提请检察院进行立案监督，但建立健全案件双向移送制度，还需要税务机关和公安机关作不少工作。

　　1、加强协调配合机制

　　税务执法工作专业性强，涉税犯罪案件，仅靠公安机关一家，难度较大。这需要一定级别的税务机关和公安机关携手配合，建立统一的协调配合机制才行。

　　2、建立健全案件移送制度

　　在涉税犯罪案件移送中，加强证据材料移交、接收衔接机制，也是双向移送机制的重中之重。重点在于移送证据材料清单、移送时间要求、接收回执要求、衔接机制的建立和完善。

　　3、完善涉税案件处理信息通报机制

　　对于移送公安机关的涉税犯罪案件，司法机关的处理结果信息信息要及时、准确传递给税务机关;对公安机关退回涉税违法案件，税务机关也要及时准确地将处理结果传递给司法机关。

　　新《行政处罚法》提出行政机关和司法机关双向移送制度，要求简单明了，但落实操作起来并不容易。特别是在税务执法领域，与公检法机关的沟通、协调，不能仅靠税务机关人员的个人沟通技巧和魅力，更要有一定的具体制度保障才行。